Việt Nam, trong quá trình phát triển hướng tới mức thu nhập trung bình cao vào năm 2030 và thu nhập cao vào năm 2045, mong muốn trở thành quốc gia công nghiệp và hiện đại, đem lại chất lượng sống tốt hơn cho người dân. Để đạt được mục tiêu phát triển đầy tham vọng nêu trên, dự kiến Chính phủ Việt Nam cần đầu tư bình quân 7,3% GDP mỗi năm cho hạ tầng trong giai đoạn 2021-2030.1 Mặc dù nhu cầu ngày càng lớn, nhưng đầu tư công của Việt Nam đã và đang theo xu hướng giảm dần, từ 8% GDP trong năm 2011 xuống còn 6% trong năm 2022. Tuy cần nhiều nỗ lực để đảo ngược xu hướng đó,2 nhưng việc nâng cao hiệu suất đầu tư cũng hết sức quan trọng để đem lại tác động lớn đối với tăng trưởng năng suất tổng thể và GDP.
Tỷ trọng ngân sách đầu tư đang giảm, đồng thời kèm theo đó là những bất cập kéo dài về hiệu quả, hiệu suất phân bổ, triển khai và vận hành. Trong giai đoạn từ 2011 đến 2019, trung bình phải bỏ ra hơn sáu đồng cho đầu tư mới tạo ra được thêm một đồng sản lượng tại Việt Nam.3 Chính vì vậy, một đô-la đầu tư của Việt Nam tạo ra tăng trưởng thấp hơn so với Trung Quốc, Ma-lay-xia, Hàn Quốc, Sing-ga-po và Thái Lai ở thời điểm họ có cùng mức thu nhập theo đầu người và cùng trình độ phát triển.
1 Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2021-2030 và quy hoạch phát triển quốc gia tổng thể giai đoạn 2021-2030 và tầm nhìn đến năm 2050.
2 Nền kinh tế về tương quan vẫn thiếu vốn đầu tư, trong đó đầu tư công trên đầu người và trên mỗi lao động đều thấp hơn nhiều so với các quốc gia thu nhập trung bình cao và thu nhập cao. Trong khi đó, kinh nghiệm quốc tế cho thấy đầu tư là động lực quan trọng nhất đối với các quốc gia tăng trưởng cao khi họ đang ở trình độ phát triển như Việt Nam hiện nay.
3 Dữ liệu về hệ số hiệu quả sử dụng vốn đầu tư (ICOR) lấy của Tổng cục Thống kê Việt Nam (TCTK).
Chất lượng hạ tầng của Việt Nam đứng thứ 77 trên 141 quốc gia trên toàn thế giới,4 đứng sau các quốc gia so sánh trong khu vực như Trung Quốc, Ấn Độ, In- đô-nê-xia, Ma-lai-xia, và Thái Lan – là các quốc gia Việt Nam đang cạnh tranh để thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Ngân sách đầu tư thực hiện luôn thấp hơn dự toán, chỉ giải ngân được trung bình 77% dự toán phân bổ trong giai đoạn từ 2017 đến 2022. Chênh lệch lớn giữa số dự toán và số thực giải ngân (23%), kèm theo đó là tình trạng chi đầu tư bị chuyển nguồn ở mức cao, đã và đang cao hơn hẳn so với nhiều quốc gia so sánh, và cách xa so với thông lệ quốc tế tốt là dưới 5%.5 Những bất cập trong công tác quản lý đầu tư công (QLĐTC) cũng được thể hiện qua tình trạng chậm tiến độ và đội vốn ở mức cao. Theo đánh giá gần đây của Ngân hàng Thế giới về một số dự án giao thông quy mô lớn,6 chậm tiến độ bình quân lên đến năm năm, với mức đội vốn bình quân lên đến gấp đôi so với dự toán kinh phí ban đầu ở giai đoạn thiết kế và phân bổ ngân sách.
Ngoài ra, công tác quản lý tài sản công vẫn chưa được đảm bảo. Tài sản hạ tầng được hình thành chưa được ghi chép hoặc quản lý đầy đủ sau khi dự án kết thúc, dẫn đến những bất cập trong vận hành, duy tu, bảo dưỡng tài sản công. Nhìn chung, ngân sách theo ước tính chỉ đảm bảo được khoảng 40% nhu cầu tối thiếu về vận hành và bảo trì tài sản hạ tầng.7 Hiện chưa có cơ sở dữ liệu tích hợp và cập nhật về tài sản nhằm thu thập thông tin cần thiết – như ngân sách đầu tư, vận hành và bảo trì, địa điểm và giá trị tài sản theo thời gian – cho công trình hạ tầng cả ở cấp trung ương và địa phương.
Kể từ thập kỷ 1990, Chính phủ Việt Nam đã tiến hành phân cấp chi tiêu. Tỷ lệ đầu tư của ngân sách trung ương so với tổng đầu tư công giảm từ 40% vào năm 2017 xuống còn 20% vào năm 2022. Chính sách phân cấp như vậy đã dịch chuyển 80% vốn đầu tư công xuống cho các địa phương (giai đoạn 2017-2022), tỷ lệ này cao hơn gấp đôi so với mức bình quân ở các quốc gia có hệ thống ngân sách được quản lý tập trung thống nhất (34,5%) và các quốc gia nói chung (39,5%). Thẩm quyền quyết định chi tiêu được phân cấp cho chính quyền địa phương, tuy đem lại nhiều kết quả tích cực, nhất là trong cung cấp dịch vụ công, nhưng cũng dẫn đến những điểm yếu trong phối hợp giữa địa phương và trung ương và giữa 63 địa phương. Các địa phương đã và đang đầu tư vào nhiều dự án giá trị thấp, phân tán, hình thành tài sản lãng phí, có thể gây tác động tiêu cực về môi trường (chẳng hạn xây dựng các khu công nghiệp có tỷ lệ lấp đầy thấp hoặc cảng biển của địa phương không dùng hết công suất). Hệ quả là, hiệu suất bị suy giảm do các nguyên nhân như trùng lặp trong phân bổ, khó khăn trong triển khai thực hiện, phát sinh tác động ngoại ứng tiêu cực, huy động sự tham gia và nguồn tài chính của khu vực tư nhân chưa tối ưu.
4 Diễn đàn Kinh tế thế giới – Chỉ số Năng lực cạnh tranh toàn cầu (2019).
5 Khung đánh giá chi tiêu công và trách nhiệm giải trình tài chính (PEFA).
6 Đầu tư tại các khu vực ở Việt Nam: Cơ hội và Thách thức (Chuyên đề chính sách của Ngân hàng Thế giới, 2023). Trong cùng đánh giá đó, chúng tôi ghi nhận chậm tiến độ có xu hướng chênh lệch nhiều hơn từ một đến ba năm đối với các dự án nhỏ.
7 Việt Nam năng động: Tạo nền tảng để trở thành nền kinh tế thu nhập cao (Báo cáo của Ngân hàng Thế giới, 2019).
Việt Nam đã và đang theo đuổi các cách tiếp cận khác nhau về điều phối chính sách và đầu tư theo vùng, nhưng chưa có phương án nào đem lại kết quả mong muốn do một số hạn chế về khuôn khổ pháp luật và do thiếu cơ chế huy động và phân bổ tài chính hiệu quả.
Đầu tư và tài sản công tại Việt Nam ngày càng có nguy cơ đối diện với rủi ro khí hậu gia tăng. Trong đó bao gồm cả nguy cơ đối với cơ sở vật chất do các hiện tượng thời tiết cực đoan và biến đổi khí hậu (BĐKH) gây ra, cũng như rủi ro chuyển đổi khi quốc gia đã cam kết phát thải ròng bằng không vào năm 2050. Tổng nhu cầu tài chính phát sinh thêm để Việt Nam thực hiện lộ trình giảm thải các-bon và nâng cao khả năng chống chịu có thể lên đến khoảng 701 tỷ US$ trong giai đoạn 2022- 2040, tương đương 6,8% GDP mỗi năm.8 Đầu tư công – với vai trò quan trọng làm chất xúc tác cho đầu tư tư nhân – phải chiếm trên một phần ba tổng nhu cầu vốn nêu trên, tương đương 2,4% GDP. Tuy nhiên, vấn đề thích ứng với BĐKH chưa được tính toán kỹ lưỡng trong chiến lược tài khóa tổng thể cũng như chưa được cân nhắc trong việc lựa chọn dự án ưu tiên. Các cấp chính quyền địa phương chưa được chuẩn bị sẵn sàng, vì chưa có chính sách, hướng dẫn cũng như quy trình để đánh giá và giảm thiểu những rủi ro về cơ sở vật chất và rủi ro chuyển đổi đối với những tài sản và công trình đầu tư lớn. Thiếu thông tin về giá trị tài sản và nguy cơ đối diện với rủi ro sẽ làm tăng chi phí bảo hiểm. Những thách thức phát triển có tính chất liên tỉnh và liên vùng đã và đang phát sinh thường xuyên hơn, với mức độ nghiêm trọng cao hơn, đòi hỏi phải có hành động phối hợp giữa các cấp chính quyền khác nhau nhanh và hiệu quả hơn.
Trong thời gian tới, để phát huy sức mạnh của đầu tư công, Việt Nam cần duy trì bền vững mức đầu tư, hợp lý hóa cơ cấu đầu tư, và xử lý những bất cập về thể chế trong cả quan hệ tài khóa giữa các cấp chính quyền và trong quản lý đầu tư – theo hướng hỗ trợ cho lộ trình để Việt Nam chuyển sang mô hình xanh hơn với khả năng chống chịu cao hơn. Cụ thể, chúng tôi khuyến nghị Chính phủ cân nhắc những biện pháp trong ngắn hạn và trung hạn như sau:
Để tăng cường các thể chế quản lý đầu tư công, Chính phủ cần cải thiện "chất lượng đầu vào của dự án" bằng cách bố trí thêm thời gian và ngân sách cho khâu chuẩn bị dự án, đồng thời đưa ra hướng dẫn về phương pháp luận để xây dựng báo cáo nghiên cứu tiền khả thi cho các dự án. Cần định kỳ cập nhật định mức, đơn giá đầu tư và giá đất cho sát hơn với thị trường để đảm bảo dự toán được lập sát thực tế. Để nâng cao tác động của đầu tư công nhằm cải thiện khả năng thích ứng, chống chịu BĐKH, Chính phủ cũng cần quy định về đánh giá tác động của BĐKH ngay từ khâu đầu khi chuẩn bị dự án và đánh giá các biện pháp thích ứng trong báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và báo cáo nghiên cứu khả thi của các dự án có rủi ro khí hậu lớn.
8 Báo cáo phát triển và khí hậu của quốc gia: Việt Nam (CCDR) (Ngân hàng Thế giới, 2022).
Điều quan trọng không kém là cần đẩy nhanh tiến độ triển khai dự án. Giải pháp mang tính thực tiễn là bóc tách giải phóng mặt bằng / tái định cư ra khỏi dự án đầu tư, nhất là với các dự án lớn. Các bộ ngành trung ương và các tỉnh cần xây dựng các cơ chế có hệ thống và được số hóa để xác định các dự án có rủi ro cao về chậm trễ, không hoàn thành và hợp lý hóa các quy trình, thủ tục điều chỉnh hoặc chấm dứt dự án. Đồng thời, phạm vi và chiều sâu đánh giá hậu kiểm của dự án cần được tăng cường, ít nhất đối với các dự án lớn và quy mô trung bình. Quản lý tài sản công cũng cần được tăng cường để tối đa hóa tác động của dự án sau khi hoàn thành. Cần sớm triển khai các bước nền tảng bao gồm thiết lập cơ sở dữ liệu về toàn bộ giá trị và hiện trạng của tài sản hạ tầng, sử dụng các ứng dụng công nghệ và phân tích dữ liệu để phục vụ quyết định phân bổ ngân sách cho vận hành và bảo trì bên cạnh đầu tư mới, và từng bước thực hiện cải cách về hạch toán / báo cáo về tài sản hạ tầng. Để hợp lý hóa thể chế quan hệ tài khóa giữa các cấp chính quyền, chúng tôi khuyến nghị Chính phủ cân đối lại cơ cấu ngân sách đầu tư công theo hướng dịch chuyển một phần từ cấp địa phương sang cấp trung ương. Nên tăng cường lập ngân sách theo chiến lược và theo chương trình, thay vì theo danh mục dự án đơn lẻ, thông qua việc cải thiện cấu trúc phân loại, tổ chức, trình bày ngân sách và triển khai tốt hơn phương thức "chương trình đầu tư công" nhằm đẩy mạnh thực hiện định hướng chính sách (bao gồm phát triển vùng, chuyển đổi xanh, và chống chịu, thích ứng với BĐKH). Trong bối cảnh Luật Ngân sách Nhà nước dự kiến sẽ được sửa đổi, cơ chế phân cấp tài khóa cần được hiện đại hóa – bao gồm phân cấp, phân chia nguồn thu, nguyên tắc bổ sung cân đối ngân sách – sao cho cân bằng tốt hơn giữa nhu cầu của trung ương và các địa phương, đồng thời khuyến khích hành động chuyển đổi xanh và thích ứng BĐKH trong quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền. Các hạn chế về cơ chế, thể chế đối với các dự án có tính liên tỉnh, liên vùng, hoặc có tính chất chương trình cần được tháo gỡ. Cuối cùng nhưng không kém phần quan trọng, cơ chế chia sẻ và hợp vốn mới nên được thể chế hóa dựa trên công thức được xác định minh bạch, khoa học, trong đó lồng ghép những cân nhắc về huy động tài chính trong và ngoài nước.
