Môi trường bên ngoài vẫn còn nhiều thách thức với những rủi ro theo chiều hướng tiêu cực và hiện diện trong ngắn hạn. Tăng trưởng GDP toàn cầu được dự báo sẽ giảm xuống còn 2,1% trong năm 2023, so với mức 3,1% trong năm 2022, do sức cầu tại các nền kinh tế phát triển hàng đầu đang yếu đi. Song song với việc tăng trưởng kinh tế toàn cầu đang chững lại, tăng trưởng thương mại toàn cầu dự kiến cũng giảm từ 6% trong năm 2022 xuống còn 1,7% trong năm 2023.

Sau khi đạt tốc độ tăng trưởng GDP thực ở mức 8% trong năm 2022, tăng trưởng kinh tế của Việt Nam giảm mạnh trong nửa đầu năm 2023, do sức cầu bên ngoài giảm mạnh, đồng thời cầu trong nước cũng đang yếu đi. Tăng trưởng GDP thực (theo giá so sánh) của Việt Nam giảm còn 3,7% (so cùng kỳ năm trước) trong nửa đầu năm 2023,1 thấp hơn nhiều so với số liệu tăng trưởng báo cáo cho nửa đầu năm 2022 (6,4%, so cùng kỳ). Tăng trưởng giảm đà có nguyên nhân do sức cầu bên ngoài giảm mạnh, thể hiện qua kim ngạch xuất khẩu giảm 12% so cùng kỳ năm trước trong 6 tháng đầu năm 2023. Điều này ảnh hưởng đến kết quả của khu vực xuất khẩu, ước đóng góp khoảng 50% cho GDP của Việt Nam.2

1 Tăng trưởng GDP theo giá so sánh đạt 3,3% (so cùng kỳ) trong Q1-2023, thấp hơn so với các nền kinh tế khác trong khu vực Đông Á, ngoại trừ Thái Lan, nhưng được nâng lên một chút ở mức 4,1% (so cùng kỳ) vào Q2-2023.

2 Quy mô khu vực xuất khẩu được tính bằng tỷ trọng giá trị gia tăng trực tiếp và gián tiếp của các mặt hàng xuất khẩu đóng góp cho GDP. Nguồn: Martins Guilhoto, J., C. Webb và N. Yamano (2022), "Hướng dẫn về các chỉ số TiVA của OECD, ấn bản năm 2021", Tập chuyên đề nghiên cứu về Khoa học, Công nghệ và Công nghiệp của OECD, Số 2022/02, Nhà xuất bản OECD, Paris, https://doi.org/10.1787/58aa22b1-en. Giá trị 50% là của năm 2019.

Bên cạnh đó, sức cầu trong nước cũng chững lại do sự giảm dần hiệu ứng xuất phát điểm thấp3 của giai đoạn phục hồi sau COVID trong năm ngoái, và do niềm tin của người tiêu dùng đang yếu đi. Tốc độ tăng trưởng chi tiêu tiêu dùng cuối4 giảm chỉ còn 2,7% so với cùng kỳ năm trước trong nửa đầu năm, so với mức 6,1% (so cùng kỳ) trong sáu tháng đầu năm 2022. Mặc dù đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) vẫn đứng vững và đầu tư công tăng nhẹ, nhưng tốc độ tăng đầu tư toàn xã hội vẫn bị giảm, do tăng trưởng đầu tư của khu vực tư nhân trong nước giảm mạnh xuống còn 2,4% so cùng kỳ, sau khi đạt mức 11,8% (so cùng kỳ) vào năm trước.

Tổng cầu giảm cũng được phản chiếu ở phía sản xuất (tổng cung) của GDP. Phản ánh sự suy giảm cầu xuất khẩu, đóng góp của khu vực công nghiệp cho tăng trưởng giảm xuống 0,4 điểm phần trăm trong nửa đầu năm, so với 2,8 điểm phần trăm cùng kỳ năm trước. Ảnh hưởng của cú sốc cầu xuất khẩu còn bị trầm trọng hơn do tình trạng thiếu điện liên tục ảnh hưởng đến miền Bắc Việt Nam trong tháng 05 và tháng 06 năm 2023, làm gián đoạn các hoạt động kinh tế với tổn thất ước tính ở mức 0,3% GDP. Trong khi đó, tăng trưởng của khu vực dịch vụ đóng góp 2,8 điểm phần trăm cho tổng tăng trưởng GDP trong nửa đầu năm, so với 2,9 điểm phần trăm cùng kỳ năm trước, nhờ khu vực nhà hàng khách sạn đạt kết quả tốt hơn khi số lượt du khách trong nước và nước ngoài phục hồi, bù lại cho thương mại bán buôn và bán lẻ đang quay lại mức bình thường. Đóng góp của khu vực nông nghiệp vẫn ổn định ở mức thấp là 0,3 điểm phần trăm.

Các doanh nghiệp và thị trường lao động đều chịu ảnh hưởng tiêu cực khi kinh tế trầm xuống. Qua một khảo sát 10.000 doanh nghiệp vào tháng 4/2023 của Ban Nghiên cứu Phát triển Kinh tế Tư nhân, 60,1% các doanh nghiệp cho biết doanh thu bị giảm ít nhất 20% trong bốn tháng đầu năm 2023, 59,2% cho biết đơn hàng bị giảm, và 71,2% cho biết phải cắt giảm ít nhất 5% lao động trong bốn tháng đầu năm.5 Tính trên toàn quốc, tỷ lệ tăng trưởng việc làm giảm từ 2,2% so cùng kỳ vào quý đầu năm 2023 so với chỉ 1,4% so cùng kỳ vào quý hai năm 2023, thấp hơn nhiều so với mức bình quân khoảng 4% trước COVID. Cú sốc cầu bên ngoài đặc biệt gây ảnh hưởng đến các doanh nghiệp và người lao động trong các lĩnh vực chế tạo chế biến định hướng xuất khẩu, trong đó một số địa bàn xuất khẩu trọng tâm như khu vực Đông Nam Bộ (bao gồm thành phố Hồ Chí Minh và các tỉnh lân cận)6 phải chứng kiến số người được phê duyệt nhận trợ cấp thất nghiệp tăng vọt gần 62% trong quý hai năm 2023 so với quý đầu cùng năm.7

3 Trong năm 2022, tăng trưởng kinh tế của Việt Nam được hưởng lợi do hiệu ứng xuất phát điển thấp liên quan đến tác động của đại dịch COVID đối với các hoạt động kinh tế vào năm 2021.

4 Chi tiêu tiêu dùng cuối là tổng tiêu dùng cuối cùng của hộ gia đình (trước đây gọi là tiêu dùng tư nhân) và chi tiêu tiêu dùng cuối của Chính phủ (trước đây gọi là tiêu dùng Chính phủ)

5 Ban Nghiên cứu Phát triển Kinh tế Tư nhân, tháng 05/2023.

6 Khu vực Đông Nam Bộ bao gồm thành phố Hồ Chí Minh và các tỉnh Đồng Nai, Bình Dương, Bà Rịa – Vũng Tàu, Bình Phước và Tây Ninh, với mức đóng góp khoảng 32% cho GDP. Khu vực là nơi sinh sống của 18,7 triệu dân tương đương khoảng 19% dân số của Việt Nam.

7 Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, tháng 06/2023.

Thặng dư tài khoản vãng lai tăng (1,5% GDP) trong quý đầu năm 2023, mặc dù xuất khẩu suy giảm. Cán cân thanh toán cải thiện là do nhờ dòng kiều hối vẫn ổn định, dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) vẫn được duy trì, thâm hụt cán cân thương mại dịch vụ giảm xuống khi số lượt du khách nước ngoài tiếp tục phục hồi, và nhờ thặng dư trong cán cân thương mại hàng hóa. Cán cân thương mại hàng hóa thặng dư thực chất là do tốc độ giảm nhập khẩu (-15,3%, so cùng kỳ, trong Q1-2023), cao hơn so với tốc độ giảm xuất khẩu (-11,7%, so cùng kỳ, trong Q1-2023). Mặc dù vốn FDI đăng ký giảm, nhưng FDI thực hiện vẫn được duy trì (ở mức 10 tỷ US$) trong nửa đầu năm 2023. Chính vì vậy, cán cân thanh toán được cải thiện, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN) tích lũy được thêm 1,6 tỷ US$ dự trữ ngoại hối vào cuối quý 1 năm 2023, nâng tổng dự trữ lên 88,7 tỷ US$, tương đương 3,3 tháng nhập khẩu.

Lạm phát toàn phần giảm nhanh do giá nhiên liệu giảm trên thị trường toàn cầu và trong nước, đồng thời tiêu dùng trong nước cũng chững lại, trong khi lạm phát cơ bản hạ nhiệt nhưng chậm hơn. Chỉ số CPI giảm từ 4,9% (so cùng kỳ) trong tháng 1/2023 xuống còn 2% (so cùng kỳ) trong tháng 6/2023. Đồng thời, lạm phát cơ bản (không tính giá lương thực thực phẩm, nhiên liệu và các mặt hàng và dịch vụ được Nhà nước quản lý giá) giảm từ 5,2% (so cùng kỳ) trong tháng 1 xuống còn 4,3% (so cùng kỳ) trong tháng 6, vì hiệu ứng vòng hai của cú sốc thương phẩm năm 2022 vẫn kéo dài, bao gồm thông qua giá vật liệu xây dựng và qua đó giá nhà ở tăng cao.

Trong điều kiện áp lực lạm phát đang hạ nhiệt và tăng trưởng đang chững lại, NHNN nới lỏng chính sách tiền tệ để hỗ trợ cho nền kinh tế. NHNN giảm lãi suất chiết khấu và lãi suất tái cấp vốn cộng lại lên đến 150-200 điểm cơ bản (bps) qua bốn đợt cắt giảm lãi suất chính sách liên tục từ tháng 3 đến tháng 6 năm 2023, lần lượt xuống còn 3% và 4,5%. Mặc dù lãi suất đã giảm, nhưng tăng trưởng tín dụng vẫn giảm từ 16,8% so cùng kỳ trong tháng 6/2022 xuống còn 7,8% so cùng kỳ trong tháng 6/2023, qua đó cho thấy nhu cầu tín dụng của các doanh nghiệp đang yếu đi. Chất lượng tài sản của các tổ chức tín dụng trở nên kém đi, khi nợ xấu tăng từ 1,9% trong tháng 12/2022 lên 2,9% trong tháng 3/2023, buộc NHNN phải tái áp dụng các biện pháp tái cơ cấu thời hạn trả nợ theo quy định.8

Đầu tư công được đẩy nhanh đã hỗ trợ cho nền kinh tế đang giảm đà, nhưng những thách thức trong triển khai vẫn còn tồn tại. Cân đối ngân sách đến giữa năm 2023 cho thấy bội thu ước đạt (1,5% GDP), thấp hơn so với cùng kỳ năm trước (5,2% GDP) do thu ngân sách giảm 7% trong nửa đầu năm 2023 so cùng kỳ năm trước khi các hoạt động kinh tế chững lại.

8 Thông tư số 02/2023/TT-NHNN cho phép các ngân hàng tái cơ cấu các khoản vay và giãn trích lập dự phòng cho nhiều năm tài chính nếu bên vay đang gặp khó khăn về trả nợ nhưng được đánh giá là có khả năng hoàn trả gốc và/hoặc lãi theo các điều khoản trả nợ được tái cơ cấu.

Trong khi đó, tổng chi ngân sách tăng 12,8% (so cùng kỳ) trong nửa đầu năm 2023, do giải ngân đầu tư công tăng 43% (so cùng kỳ), nhờ triển khai hợp phần đầu tư (trị giá 1,6% GDP) trong kế hoạch phục hồi và phát triển kinh tế xã hội 2022- 2023. Tuy nhiên, số liệu giải ngân đầu tư công lũy kế theo ước tính vẫn thấp – chỉ bằng 30,5% dự toán ngân sách năm ở thời điểm cuối tháng 6/2023.

Triển vọng, rủi ro và hàm ý chính sách

Nền kinh tế Việt Nam dự kiến tăng trưởng 4,7% trong năm 2023, với dự báo phục hồi dần lên 5,5% vào năm 2024 và 6,0% vào năm 2025. Tuy có chững lại, nhưng cầu trong nước dự kiến vẫn là động lực tăng trưởng chính trong năm 2023. Tiêu dùng tư nhân sẽ vẫn đứng vững – với tốc độ tăng 6,0% (so cùng kỳ), tuy có giảm nhẹ xuống dưới mức tăng trước đạt dịch là 7% (so cùng kỳ) vào năm 2019, đóng góp 3,4 điểm phần trăm cho tăng trưởng GDP. Về tổng thể, đầu tư sẽ đóng góp 1,8 điểm phần trăm cho tăng trưởng GDP. Đầu tư tư nhân dự kiến sẽ giảm nhẹ, với tốc độ tăng 4,3% (so cùng kỳ), so với 8,2% (so cùng kỳ) năm 2019, do những bất định ở môi trường bên ngoài, đóng góp 1.2 điểm phần trăm cho tăng trưởng GDP. Đầu tư công dự kiến sẽ được đẩy mạnh, tăng 9,5% (so cùng kỳ), đóng góp 0,6 điểm phần trăm cho tăng trưởng, nhưng chỉ bù đắp được phần nào cho đầu tư tư nhân đang giảm xuống. Do thanh khoản được nới lỏng và NHNN tái ban hành hướng dẫn về tái cơ cấu thời hạn trả nợ, những hạn chế về nguồn tài chính dành cho các lĩnh vực bất động sản/xây dựng dự kiến sẽ được nới ra, qua đó hỗ trợ cho đầu tư tư nhân từng bước phục hồi từ năm 2024 trở đi.

Chỉ số CPI dự kiến tăng nhẹ từ mức bình quân 3,1% trong năm 2022 lên bình quân 3,5% trong năm 2023. Tác động giảm phát khi tăng trưởng chững lại và chính sách giảm thuế suất thuế GTGT từ 10% xuống 8% được triển khai trong nửa cuối năm 2023 được cho là quá đủ đề bù lại cho đợt tăng lương công chức 20,8%. Lạm phát CPI sẽ được bình ổn ở mức 3,0% trong năm 2024 và 2025 trên cơ sở kỳ vọng giá năng lượng và thương phẩm sẽ ổn định trong năm 2024.

Cân đối ngân sách dự kiến đạt bội chi ở mức thấp là 0,7% GDP trong năm 2023. Chính sách tài khóa dự kiến vẫn tiếp tục hỗ trợ phần nào cho nền kinh tế trong năm 2023 trong điều kiện vẫn còn những thách thức trong triển khai đầu tư công. Bắt đầu từ năm 2024, Chính phủ sẽ từng bước quay lại củng cố tình hình tài khóa cho phù hợp với Chiến lược tài chính giai đoạn 2021-2030. Nợ công và nợ được khu vực công bảo lãnh vẫn ở mức bền vững, ổn định quanh khoảng 36% GDP trong năm 2023 trước khi giảm xuống khoảng 34,4% vào năm 2025. Tài khoản vãng lai dự kiến sẽ dần được cải thiện, nhờ xuất khẩu phục hồi nhẹ, số lượt du khách quốc tế tiếp tục phục hồi và nguồn kiều hối vẫn đứng vững.

Bảng 0.1. Một số chỉ số kinh tế, Việt Nam 2020-2025

Nguồn: TCTK; Bộ Tài chính; NHNN; IMF; và tính toán của cán bộ Ngân hàng Thế giới.

Ghi chú: e = số ước thực hiện; f = số dự báo, *: không bao gồm các khoản chi tiêu ngân sách chưa được phân bổ và áp dụng chuẩn GFS.

Triển vọng thời gian tới, Việt Nam sẽ phải đối mặt với rủi ro gia tăng trong nước và bên ngoài. Nhìn từ bên ngoài, tăng trưởng thấp hơn dự kiến ở các nền kinh tế phát triển và Trung Quốc có thể tiếp tục làm giảm sức cầu bên ngoài đối với khu vực xuất khẩu của Việt Nam, với quy mô ước bằng khoảng 50% GDP. Những bất định kéo dài trên thị trường tài chính toàn cầu có khả năng lại làm dấy lên căng thẳng trong khu vực ngân hàng trên toàn cầu, càng khiến cho các nhà đầu tư né tránh rủi ro và không khuyến khích đầu tư – bao gồm cả đầu tư vốn FDI vào Việt Nam. Chính sách tiền tệ thắt chặt mạnh mẽ hơn ở các nền kinh tế phát triển quy mô lớn nhằm chống lạm phát kéo dài có thể nới rộng chênh lệch lãi suất giữa thị trường trong nước và quốc tế. Điều này có thể gây áp lực về tỷ giá đối với đồng nội tệ. Hơn nữa, căng thẳng địa chính trị leo thang và thiên tai liên quan đến khí hậu có thể làm gia tăng rủi ro theo hướng không khả quan cho Việt Nam, bao gồm cả thông qua giá lương thực thực phẩm và nhiên liệu tăng lên. Nhìn từ trong nước, khu vực tài chính đang đối mặt với những rủi ro và nguy cơ dễ tổn thương ngày càng lớn, đòi hỏi phải theo dõi chặt chẽ và tiến hành đổi mới.

Nền kinh tế gặp khó khăn do tổng cầu yếu đi và tăng trưởng giảm tốc xuống dưới mức tiềm năng đòi hỏi phải có những hỗ trợ chính sách chủ động, được khuyến nghị như sau:

Do dư địa tài khóa còn dồi dào, chính sách tài khóa cần đóng vai trò chủ đạo, đảm bảo ngân sách đầu tư năm 2023 được triển khai tốt hơn rõ rệt. Ngân sách đầu tư công theo kế hoạch, nếu được triển khai đầy đủ sẽ nâng đầu tư công lên 7,1% GDP trong năm 2023, so với mức 5,5% GDP dự toán trong năm 2022, với xung lực tài khóa hỗ trợ cho tổng cầu ở mức 0,4% GDP. Chính phủ đã lên kế hoạch nâng đầu tư công thêm 38% (so cùng kỳ) cho năm 2023 – tương đương 1,6% GDP (thông qua Chương trình Phục hồi và Phát triển Kinh tế 2022-2023). Công tác triển khai đang được đẩy nhanh, khi giải ngân vốn đầu tư công ước tăng tới 43,3% so cùng kỳ năm trước trong nửa đầu năm 2023. Mặc dù vậy, tiến độ triển khai đầu tư công lâu nay vẫn chậm, chẳng hạn chỉ đạt 67,3% trong năm 2022.9 Các bước đi nhằm đẩy nhanh và cải thiện hiệu suất triển khai sẽ giúp giải quyết những hạn chế phát sinh về hạ tầng để phục vụ tăng trưởng, bao gồm nhu cầu đầu tư cấp thiết cho mạng lưới truyền tải điện cũng như nâng cao khả năng chống chịu với biến đổi khí hậu. Những bước đi đó có thể bao gồm xác định chỉ tiêu giải ngân đầu tư và đảm bảo hiệu lực thực thi, trách nhiệm giải trình ở các cấp chính quyền khác nhau để hoàn thành chỉ tiêu; tập trung cao độ để giải ngân các chương trình đầu tư quan trọng của quốc gia như đường cao tốc, truyền tải điện và các chương trình mục tiêu quốc gia; cho phép có sự linh hoạt trong các quy định về phân bổ ngân sách được xác định trong Chương trình Phục hồi và Phát triển Kinh tế 2022-2023; và cho phép được linh hoạt phần nào để thực hiện một số hoạt động đấu thầu sớm trước khi phân bổ ngân sách.

Bên cạnh đầu tư công, các chính sách nhằm hỗ trợ người lao động và các hộ gia đình bị ảnh hưởng khi kinh tế chững lại thông qua nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống đảm bảo an sinh xã hội cũng là cách để hỗ trợ cho tổng cầu. Để làm được điều đó, các cấp có thẩm quyền cần cải tiến cách tiếp cận lựa chọn đối tượng và cơ chế cung cấp hỗ trợ trong hệ thống an sinh xã hội sao cho nó trở thành công cụ linh hoạt để hỗ trợ cho những người dễ tổn thương khi gặp cú sốc kinh tế.

Hỗ trợ bằng chính sách tài khóa nên được thực hiện song hành với việc tiếp tục nới lỏng chính sách tiền tệ nhưng dư địa để nới lỏng thêm không còn nhiều. Vì nhu cầu tín dụng vẫn tiếp tục ở mức thấp mặc dù lãi suất đã giảm, việc cắt giảm lãi suất thêm nữa chưa chắc đã đem lại hiệu ứng mong muốn nhằm thúc đẩy tăng trưởng tín dụng. Bên cạnh đó, cắt giảm lãi suất sẽ làm tăng chênh lệch lãi suất với các thị trường trên toàn cầu, có khả năng gây áp lực cho tỷ giá.

Để xử lý rủi ro tài chính và nguy cơ dễ tổn thương trong khu vực tài chính đang gia tăng, cần phải có những cải cách nhằm cải thiện tỷ lệ an toàn vốn của ngân hàng, tăng cường cơ chế, thể chế về giám sát an toàn, can thiệp sớm, xử lý các ngân hàng yếu kém và quản lý khủng hoảng. Những cải cách đó dự kiến sẽ giúp các cấp có thẩm quyền giám sát và can thiệp hiệu quả vào những tổ chức tài chính có vấn đề, ngăn ngừa khủng hoảng leo thang và giảm thiểu rủi ro hệ thống. Bên cạnh đó, cơ chế chặt chẽ về xử lý các ngân hàng yếu kém có vai trò hết sức quan trọng để tạo điều kiện xử lý có trật tự trong trường hợp ngân hàng mất khả năng trả nợ, bảo vệ người gửi tiền và bảo đảm ổn định tài chính.

So với dự toán được Quốc hội phê duyệt, tính đến tháng 31/12/2022. Đợt cải cách cơ cấu mới cần được thực hiện để giúp nâng cao năng suất và tính bền vững cho tăng trưởng kinh tế, góp phần thực hiện nguyện vọng trở thành quốc gia thu nhập cao vào năm 2045. Tiếp tục cải cách nhằm giảm nhẹ gánh nặng quy định hành chính cho các doanh nghiệp là điều kiện cần để nâng cao năng suất và năng lực cạnh tranh. Quan trọng hơn, tái triển khai cải cách doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) có thể là cách tạo xúc tác để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân, nâng cao năng suất và rốt cuộc sẽ nâng cao hiệu quả tổng thể của nền kinh tế. Xúc tiến tài chính toàn diện là cách trao quyền cho các cá nhân và doanh nghiệp để họ tham gia đầy đủ hơn vào các hoạt động kinh tế, qua đó gia tăng đóng góp của họ cho tăng trưởng bền vững. Ngoài ra, nâng cao khả năng chống chịu của các mặt hàng xuất khẩu trong trung hạn cũng quan trọng để giảm nhẹ những rủi ro liên quan đến cú sốc bên ngoài. Đa dạng hóa các mặt hàng và địa chỉ xuất khẩu là cách để giảm phụ thuộc vào những thị trường và sản phẩm cụ thể, qua đó nâng cao khả năng chống chịu của nền kinh tế với những biến động kinh tế trên toàn cầu. Bên cạnh đó, khai thác đầy đủ các Hiệp định thương mại tự do (FTA) hiện hành cũng sẽ mở ra các cơ hội thị trường, thúc đẩy xuất khẩu, và hỗ trợ hội nhập kinh tế với các quốc gia đối tác.

Trong trung hạn, chính sách tài khóa có thể giúp nâng cao tính bền vững cho tăng trưởng kinh tế của Việt Nam. Chẳng hạn, chính sách tài khóa có thể giúp nâng cao khả năng chống chịu biến đổi khí hậu bằng cơ chế khuyến khích sản xuất và tiêu dùng xanh. Thuế các-bon và các công cụ tài khóa khác nếu được triển khai có thể khuyến khích các ngành công nghiệp giảm phát thải các- bon và áp dụng các biện pháp bền vững hơn. Đồng thời, chính sách tài khóa có thời hạn nhằm khuyến khích tiêu dùng xanh, như ưu đãi thuế hoặc trợ giá cho các sản phẩm thân thiện sinh thái, có thể là cách khuyến khích các cá nhân lựa chọn sản phẩm theo cách có ý thức về môi trường.

10 Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2021-2030 và quy hoạch phát triển quốc gia tổng thể giai đoạn 2021-2030 và tầm nhìn đến năm 2050.