Những vấn đề liên thông trong toàn bộ chu trình quản lý đầu tư công

Những điểm yếu về hiệu suất nêu trên bắt nguồn từ những hạn chế trong hệ thống quản lý đầu tư công. Thách thức vẫn còn tồn tại trong toàn bộ chu trình quản lý đầu tư công (QLĐTC): từ khâu chuẩn bị dự án, đến triển khai, theo dõi và đánh giá, và quản lý tài sản sau khi xây dựng. Những vấn đề này đều liên quan đến nhau. Yếu kém trong lập kế hoạch và thẩm định – dẫn đến chất lượng đầu vào của dự án thấp' – ảnh hưởng đến công tác triển khai và điều chỉnh sau này, từ đó dẫn đến tình trạng đội vốn và chậm tiến độ. Tương tự, khó khăn trong công tác triển khai dự án về sau cho thấy có vấn đề ngay từ khâu kế hoạch và thẩm định, cụ thể như sau:

Khâu chuẩn bị/lựa chọn dự án: Trở ngại lớn ở đây là chưa có hướng dẫn thống nhất về phương pháp luận để hỗ trợ ra quyết định dựa trên luận chứng cụ thể.1 Các dự án nhóm B2 (được coi là dự án lớn ở hầu hết các tỉnh thành) 3 không cần phải lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (NCTKT). Ngoại trừ với dự án sử dụng vốn viện trợ phát triển chính thức (ODA), NCTKT thường không được công khai. Dự toán ngân

1 Mặc dù nghiên cứu khả thi bao gồm yêu cầu đánh giá về hiệu suất kinh tế đối với các dự án lớn – dự án Nhóm A và các dự án quan trọng của quốc gia – nhưng hiện chưa có hướng dẫn chung về phương pháp luận, bao gồm phân tích chi phí lợi ích xã hội (SCBA), để hỗ trợ ra quyết định. Cũng như tại nhiều quốc gia khác, các yếu tố xã hội và chính trị ảnh hưởng lớn đến quyết định đầu tư, chưa chú trọng nhiều đến bằng chứng về tính bền vững và giá trị đối với công chúng.

2 Luật đầu tư công phân loại các dự án theo (Nhóm A, B, C) căn cứ vào lĩnh vực và tổng mức đầu tư.

3 Đối với nhiều dự án Nhóm B và C, để được đưa vào Kế hoạch ĐTCTH, chủ dự án chỉ cần đề xuất tên dự án chứ không cần biện minh đầy đủ về sự phù hợp của dự án với chiến lược phát triển hoặc phân tích chi phí lợi ích.

Sách dự án thường không sát – do định mức kinh tế kỹ thuật và định mức chi phí thấp, chi phí/thời gian giải phóng mặt bằng và tái định cư thường được ước tính không đầy đủ – dẫn đến sau đó phải điều chỉnh, gây chậm trễ. Những vấn đề kinh niên nêu trên có nguyên nhân sâu là do ngân sách và thời gian để lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi có chất lượng tốt với dự toán kinh phí tin cậy còn thiếu, vì giai đoạn đề xuất chủ trương phải gắn với chu kỳ năm năm của Kế hoạch đầu tư công trung hạn (KHĐTCTH). Tuy nhiên, chủ dự án thường ít muốn điều chỉnh tổng mức đầu tư dự án ở khâu báo cáo nghiên cứu khả thi vì nếu phải thay đổi gì, thì dự án cần quay lại khâu báo cáo nghiên cứu tiền khả thi. Bên cạnh đó, kinh phí trọn vòng đời dự án, bao gồm cả kinh phí đầu tư và vận hành, lại không được dự toán ở khâu báo cáo tiền khả thi.4 Chính điều đó dẫn đến việc thiếu vốn cho vận hành và bảo trì (O&M) đối với hầu hết các công trình đầu tư công.

Khâu triển khai thực hiện dự án: Các thủ tục phức tạp làm ảnh hưởng tới tiến độ triển khai và giải ngân cho dự án cũng như việc phê duyệt điều chỉnh dự án khi cần thiết. Mặc dù ngân sách được phân bổ ngay từ đầu năm, nhưng hầu hết các dự án phải mất ba đến năm tháng để hoàn thành các hoạt động chi tiết và kế hoạch đấu thầu trước khi bắt tay vào triển khai. Thời gian và chi phí cho quy trình giải phóng mặt bằng và tái định cư cũng gây ảnh hưởng đến quá trình triển khai thực hiện. Lợi thế hiệu quả sử dụng vốn có được qua đấu thầu cạnh tranh rộng rãi – mặc dù được coi là phương thức mặc định theo Luật đấu thầu – không phát huy được nhiều do hình thức chỉ định thầu được sử dụng tương đối thường xuyên.5 Hệ thống theo dõi triển khai thực hiện dự án bị phân tán và tương đối thụ động, dẫn đến việc chưa thể đánh giá kịp thời và điều chỉnh căn bản các dự án gặp khó khăn khi cần thiết. Hiện chưa có cơ chế để các bộ ngành trung ương và địa phương xác định có hệ thống các dự án có rủi ro không thể hoàn thành và tiến hành các biện pháp khắc phục đầy đủ kịp thời. Các hệ thống thông tin dùng để quản lý cam kết chi hiện hành và trung hạn, là nội dung rất cần thiết để theo dõi và đảm bảo vốn cho các dự án đang triển khai, hiện chưa được hình thành đầy đủ.

Khâu theo dõi và đánh giá hậu kiểm dự án: Cơ sở dữ liệu về dự án, là yếu tố quan trọng để hệ thống theo dõi đánh giá (M&E) vận hành tốt, cần được cải thiện hơn nữa. Hệ thống thông tin quản lý đầu tư nguồn Ngân sách Nhà nước (SBIMIS) được Bộ KH&ĐT xây dựng năm 2017 đến nay đã thu thập được thông tin về phân bổ vốn đầu tư và thực hiện cho trên 41.000 dự án trên toàn quốc (cả ở trung ương và một phần ở các địa phương).

4 Điều này một phần có nguyên nhân liên quan đến hệ thống ngân sách kép tại Việt Nam, trong đó chủ dự án chỉ được phân bổ vốn đầu tư, còn kinh phí vận hành và bảo trì (O&M) lại được phân bổ cho đơn vị khác trong ngân sách chi thường xuyên.

5 Tham khảo báo cáo Việt Nam năng động, tr. 66-68, Ngân hàng Thế giới (2021). Ngoài ra vẫn có bằng chứng từ trước đến nay về một số được hoàn thành với chi phí thấp hơn nhờ đấu thầu cạnh tranh, như được chỉ ra qua báo cáo của JICA đánh giá về xây dựng khoảng 100 km quốc lộ 10 từ Hải Phòng đi Ninh Bình cùng với 40 km đường tránh và một số cầu, chi phí thực tế của dự án chỉ bằng 76% dự toán.

Tuy nhiên, số liệu còn chưa đầy đủ, mức độ tuân thủ của các chủ đầu tư trong việc cập nhật dữ liệu còn thấp, và việc chia sẻ dữ liệu giữa các cơ quan của Chính phủ còn hạn chế. Tỷ lệ các dự án được theo dõi, kiểm tra và đánh giá thông qua hệ thống SBIMIS lần lượt chỉ chiếm 47,3%; 25,6% và 39,2% trong năm 2022.6 Hệ thống SBIMIS chưa vận hành liên thông với Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS) để trao đổi những thông tin cần thiết – như cam kết chi, giải ngân, và tiến độ triển khai – làm căn cứ cho các biện pháp khắc phục cần thực hiện. Một số địa phương tự đầu tư hệ thống riêng của họ để theo dõi dự án, dẫn đến cơ sở dữ liệu bị phân mảnh. Dữ liệu về đầu tư công thường chưa được công bố công khai, do vậy không hỗ trợ tích cực cho công tác theo dõi và đánh giá các dự án của các bên liên quan. Mặc dù hiện đã có cơ sở pháp lý để đánh giá hậu kiểm, nhưng đánh giá kết thúc dự án hiếm khi được thực hiện, ngoại trừ đối với các dự án ODA, và công tác này cũng thường chưa phản ánh tốt các bài học rút ra.

Quản lý tài sản công: Hiện chưa có khung pháp lý đầy đủ về hạch toán và báo cáo tài sản công, cơ sở dữ liệu tài sản cũng chưa được tích hợp và cập nhật, làm hạn chế khả năng ra quyết định về đầu tư mới, vận hành và bảo trì (O&M) hoặc chính sách thu dựa trên tài sản – đối với toàn bộ các công trình cơ sở – hạ tầng ở cấp trung ương và địa phương. Mặc dù Luật quản lý tài sản công đã quy định rõ về tài sản hạ tầng, nhưng hiện mới chỉ có hướng dẫn về hạch toán và quản lý tài sản hạ tầng đường bộ, nước sạch và thủy lợi. Các hướng dẫn này cũng chưa được áp dụng nhất quán, do vậy làm giảm tính chính xác của các báo cáo liên quan tới giá trị tài sản. Hệ thống ngân sách song trùng, trong đó Bộ Tài chính quản lý ngân sách chi thường xuyên còn Bộ KH&ĐT quản lý ngân sách chi đầu tư, cũng tạo ra những thách thức trong việc đảm bảo vốn cho công tác vận hành và bảo trì.

Quy hoạch phát triển không gian và tài chính, đầu tư công chưa gắn kết với nhau

Trong bối cảnh phân cấp mạnh, các hệ thống lập kế hoạch và lập ngân sách gặp khó khăn trong phối hợp giữa ưu tiên chiến lược từ trên xuống với xác định dự án do 63 tỉnh thành đề xuất, quyết định từ dưới lên. Luật quy hoạch (2019) đặt nền móng chuyển đổi tư duy trong cách tiếp cận về quy hoạch nhằm hướng tới phát triển không gian tổng thể ở cấp quốc gia và cấp vùng. Quy hoạch phát triển tổng thể quốc gia đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050 đặt trọng tâm hỗ trợ bốn vùng động lực và ba hành lang kinh tế trong giai đoạn 2021-2030, tăng cường kết nối nội vùng và giữa bốn vùng động lực và sáu vùng kinh tế xã hội. Định hướng phát triển không gian tổng thể sẽ đòi hỏi phải có một cách tiếp cận đầu tư liên kết, liên vùng nhất quán. Nhưng cách tiếp cận này, nhưng đang phải đối mặt với thách thức trong triển khai. Rất nhiều quy hoạch – bao gồm quy hoạch 10 năm cấp quốc

6   Báo cáo theo dõi đầu tư công (Bộ KH&ĐT, 2022).

gia, vùng, ngành và cấp tỉnh – có sự kết nối rất mong manh với Kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm liên quan. Các dự án đầu tư được thực hiện trên nhiều tỉnh có vai trò hết sức quan trọng để tăng cường kết nối liên tỉnh, xử lý tác động bất lợi về ô nhiễm môi trường và biến đổi khí hậu, tạo ra sự cộng hưởng giữa đầu tư của nhà nước và tư nhân. Mặc dù vậy, hiện đang có một số trở ngại đối với các dự án đầu tư kết nối như trên, cả theo chiều dọc và chiều ngang giữa các cấp, bao gồm:

Rào cản pháp lý đối với các dự án đầu tư kết nối: Luật ngân sách Nhà nước (Luật NSNN, 2015) chưa quy định về cơ chế phối hợp ngân sách theo chiều dọc và chiều ngang. Về phối hợp theo chiều dọc, luật nhìn chung giao dự án ở phạm vi toàn quốc và liên tỉnh cho NSTW, thông qua các bộ ngành. Tuy nhiên, tính chất đầu tư liên tỉnh và trách nhiệm của từng bên chưa được xác định rõ ràng. Luật NSNN cũng mô tả chung về trách nhiệm cung cấp dịch vụ hạ tầng nhưng chưa cân nhắc đầy đủ về nguồn lực và cơ chế khuyến khích để đảm bảo các dịch vụ đó được cung cấp. Điều này dẫn đến đầu tư chưa đầy đủ cho các mạng lưới hạ tầng, nhất là hạ tầng có tính chất liên tỉnh. Về phối hợp theo chiều ngang, Luật NSNN chưa cho phép phối hợp ngân sách giữa các địa phương cả về không gian và ngành, lĩnh vực. Ví dụ, Luật NSNN (Điều 9) quy định cụ thể về cấm điều chuyển vốn đầu tư giữa các tỉnh, ngay cả trong trường hợp các bên đều thấy có lợi ích rõ ràng từ việc liên kết đầu tư dự án liên tỉnh. Mặc dù các quy định này được đưa ra nhằm duy trì kỷ luật tài khóa, nhưng như vậy đã góp phần tạo nên tình trạng thiếu hụt vốn cho các dự án cấp vùng.

Những thách thức về thể chế trong phối hợp: Việt Nam đã và đang theo đuổi một số phương thức về phối hợp đầu tư vùng kể từ đầu thập kỷ 2000, nhưng chưa có phương thức nào đem lại kết quả như mong muốn. Từ năm 2002 đến năm 2020, qua một số nỗ lực, các Ban chỉ đạo vùng đã được thành lập cho một số vùng cụ thể, như vùng Đông Nam Bộ (2002), Tây Nguyên (2002), Tây Bắc (2004) và gần đây hơn là Hội đồng điều phối vùng Đồng bằng sông Cửu Long (2020). Tuy nhiên, kinh nghiệm cho thấy nếu chỉ có hội đồng điều phối vùng thì chưa giải quyết được những thách thức đang tồn tại nếu chưa xử lý được những hạn chế về pháp lý và tài chính cũng như những rào cản khác để hiện thực hóa nhu cầu đầu tư cấp vùng (tham khảo Hộp 2.2).

Thiếu cơ chế hiệu quả để thúc đẩy tài chính và đầu tư liên kết: Phương thức "chương trình đầu tư công" đã được nêu trong Luật đầu tư công (Luật ĐTC, 2019),97 nhưng chưa được cụ thể hóa và áp dụng hiệu quả trong thực tiễn. Phương thức này có thể kết nối các bên cả theo chiều dọc và chiều ngang. Đối với nguồn lực trong nước, cơ chế kết nối chính thức theo chiều dọc được thực hiện duy nhất hiện nay là thông qua các Chương trình mục tiêu quốc gia (CTMTQG). Trong giai

7 Điều 4, mục 8: “Chương trình đầu tư công là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội.”

đoạn từ 2011-2021, Chính phủ đã giảm quy mô các chương trình bổ sung ngân sách có mục tiêu (chiếm 9,1% đến 2,8% tổng chi tiêu) và số lượng các chương trình (từ 16 CTMTQG và 45 chương trình mục tiêu quy mô nhỏ hơn xuống còn 3 CTMTQG và một vài chương trình cấp phát).8 Hiện đang có tranh luận về mức độ phù hợp về quy mô và cơ cấu thể chế để các CTMTQG có thể kết nối nguồn lực tốt hơn nhằm đạt được kết quả mục tiêu cao hơn. Đối với nguồn vốn nước ngoài, được quản lý qua Luật quản lý nợ công (Luật QLNC, 2017), cơ chế cùng đóng góp tài chính (kết hợp giữa cấp phát và cho vay lại) được ban hành từ năm 2017.9 Các địa phương được phân thành năm nhóm, tùy theo năng lực tài khóa được tính bằng mức độ phụ thuộc vào hỗ trợ của NSTW, để tính ra các tỷ lệ đóng góp tài chính/cho vay lại khác nhau. Tuy nhiên, cơ chế có tính chất chương trình để kết nối NSTW và ngân sách của nhiều địa phương (còn gọi là "dự án ô") đã bị loại bỏ trong vài năm qua do quan ngại về mức độ phức tạp của những dự án đó.10

8   Nguồn: Tính toán của cán bộ Ngân hàng Thế giới dùng số liệu trên các trang điện tử của Bộ Tài chính và Bộ KH&ĐT.

9 Thông qua Nghị định số 52 (2017), được thay thế bằng Nghị định số 97 (2019) và được bổ sung bằng Nghị định số 79 (2021) về vốn ODA và vốn vay ưu đãi.

10 Cơ chế này được quy định tại Nghị định số 38 (2013) sau đó bị loại bỏ tại Nghị định số 56 (2020) và Nghị định số 114 (2021) về quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi.

Trong điều kiện cấp tỉnh nắm một tỷ lệ lớn nguồn lực dành cho đầu tư công, NSTW phải dựa vào đóng góp tài chính từ các tỉnh thành có điều kiện để thực hiện các dự án hạ tầng có tính chất liên kết vùng.11 Công trình đường vành đai số 3 và số 4 được Quốc hội phê duyệt gần đây – tuy vẫn mang tính xử lý theo từng trường hợp – cho thấy tầm quan trọng của phối hợp ngân sách theo chiều dọc cho các dự án có tầm quan trọng của quốc gia, vùng.12 Tuy nhiên, cách làm mang tính sự vụ như vậy có thể dẫn đến khả năng thiếu nhất quán trong việc xác định tỷ lệ đóng góp tài chính giữa trung ương và địa phương trong từng trường hợp cụ thể. Bên cạnh đó, các cơ chế khác về quản lý đầu tư công giữa các cấp chính quyền – như huy động thu, trung ương cho địa phương vay lại nguồn tài chính trong nước, đấu thầu/quản lý hợp đồng phối hợp, và trách nhiệm vận hành & bảo trì (O&M) – hiện cũng chưa rõ ràng.

Biến đổi khí hậu cơ bản chưa được tính đến trong quyết định về tài khóa và đầu tư

Thích ứng với BĐKH hiện chưa được cân nhắc đầy đủ trong chiến lược tài khóa tổng thể cũng như trong việc lựa chọn dự án ưu tiên. Cam kết chính sách cấp cao của Thủ tướng Chính phủ tại COP26 (phát thải ròng bằng không vào năm 2050), Chiến lược tăng trưởng xanh đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050 (được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt năm 2021) cũng như các Kế hoạch hành động liên quan hiện chưa gắn với một dự báo bài bản từ phía Bộ Tài chính hay Bộ KH&ĐT liên quan đến tác động tài khóa, đầu tư của những cam kết và chính sách đó. Chính vì vậy, số lượng các dự án đầu tư hạ tầng xanh và chống chịu BĐKH/thiên tai vẫn chưa có nhiều, mặc dù ngân sách đã bước đầu bao gồm nguồn vốn cho một số biện pháp bổ sung để các dự án có khả năng chống chịu hơn và bền vững hơn, cùng nguồn dự phòng cho các tình huống ngoài dự kiến, bao gồm các sự kiện liên quan đến khí hậu/thiên tai.13 Dù vậy, các địa phương vẫn chưa sẵn sàng trong việc đánh giá và giảm thiểu những rủi ro về cơ sở vật chất và rủi ro chuyển đổi, thích ứng với BĐKH đối với tài sản và công trình do chưa có chính sách, hướng dẫn, quy trình cụ thể. Thiếu thông tin về giá trị tài sản và nguy cơ rủi ro của tài sản sẽ làm tăng chi phí bảo hiểm tài sản của các địa phương.

11 Trong bối cảnh đó, các dự án vùng cần các địa phương đảm bảo kinh phí và thực hiện, trường hợp này được đưa lên Quốc hội, để ban hành một nghị quyết về trường hợp đặc biệt để điều chỉnh Kế hoạch đầu tư công trung hạn.

12 Đường vành đai 3 (76 km) kết nối bốn địa phương (thành phố Hồ Chí Minh, tỉnh Đồng Nai, Bình Dương và Long An trong khu vực đông nam b ộ) và Đường vành đai 4 (113 km) kết nối ba địa phương (thành phố Hà Nội, tỉnh Hưng Yên và Bắc Ninh trong khu vực bắc bộ).

13 Mặc dù Bộ Tài nguyên và Môi trường đã cập nhật các kịch bản rủi ro về biến đổi khí hậu và mực nước biển dâng vào năm 2021 – qua đó cảnh bảo về nhiều nguy cơ hơn đến các địa bàn đất thấp và duyên hải – nhưng Bộ TNMT cùng với các bộ quản lý ngành khác chưa ban hành bất kỳ hướng dẫn nào về áp dụng các kịch bản đó trong chiến lược ngành và thiết kế dự án đầu tư. Do tính chất bất định gia tăng, nhu cầu đặt ra là cần thay đổi cách tiếp cận – linh hoạt và thích ứng hơn – trong quy hoạch, thiết kế và quản lý dự án đầu tư. Tuy nhiên, hiện đang có sự lúng túng về vai trò của bộ trong rà soát đánh giá tác động môi trường của dự án. Vì vậy, cơ chế thích ứng hiện chưa được áp dụng trên thực tiễn.

Để xử lý một số thách thức trên, yêu cầu đặt ra là chuyển đổi số những chức năng quản lý tài sản công và tài chính công chủ chốt đồng thời phải tham gia nhiều hơn trong chủ động quản lý rủi ro. Những thách thức về phát triển liên tỉnh và liên vùng đã và đang phát sinh thường xuyên hơn, với mức độ nghiêm trọng cao hơn, đòi hỏi phải có hành động phối hợp giữa các cấp chính quyền. Đó là các vấn đề như thích ứng và giảm nhẹ tác động BĐKH, khai thác nước ngầm, ô nhiễm nước bề mặt và nước ngầm, ô nhiễm rác thải và không khí, công trình hạ tầng cấp nước có tuổi thọ cao, mâu thuẫn trong chia sẻ nguồn nước, hạn hán và ngập lụt gia tăng. Trong nhiều trường hợp, các nhà máy công nghiệp, rác thải nhựa, đổ thải vật liệu nạo vét tại các tỉnh thượng nguồn đang gây ô nhiễm dòng nước, tạo tác động ngoại ứng tiêu cực nghiêm trọng cho các tỉnh ở hạ lưu, nhưng các nỗ lực giải quyết không thể xử lý được bên xả thải.14 Chẳng hạn như ở khu vực Duyên hải miền Trung, thành phố Đà Nẵng đã gửi nhiều đơn kiến nghị lên tỉnh Quảng Nam và Thủ tướng Chính phủ về các vấn đề liên quan đến thay đổi dòng chảy làm trầm trọng thêm tình trạng ngập lụt khi có mưa lớn ở thượng nguồn và gây hạn hán ở vùng hạ lưu trong mùa khô.15 Mặc dù chi phí ước tính để xử lý vấn đề này ở Quảng Nam (trên thượng nguồn) là 50 triệu USD, nhưng ở dưới hạ lưu tại Đà Nẵng, chi phí ước tính để quản lý rủi ro ngập lụt / hạn hán có thể lên đến trên 350 triệu USD.16 Tuy nhiên, như đã nêu trên, các hệ thống QLĐTC và quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền hiện nay không thể cho phép và ưu tiên triển khai các dự án đầu tư và giải quyết những việc có tính chất liên vùng, liên tỉnh như vậy.

Những hạn chế chung trong phương pháp thẩm định dự án đồng nghĩa với việc rủi ro và thích ứng BĐKH chưa được quan tâm thấu đáo. Những bất cập trong quy trình thẩm định dự án, cụ thể là thiếu phương pháp luận mang tính hệ thống như phân tích chi phí – lợi ích xã hội đã được chỉ ra ở phần trên. Những yếu kém đó đồng nghĩa với việc chưa có căn cứ phương pháp luận để đánh giá các phương án thích ứng khác nhau nhằm ứng phó với rủi ro BĐKH đã được xác định. Công tác thẩm định đối với các dự án lớn đòi hỏi phải có đánh giá tác động môi trường. Về cơ bản, liên quan đến dự báo BĐKH và ứng phó BĐKH, công tác thẩm định cần cân nhắc tới cả tác động của dự án và đối với dự án. Mặc dù Luật xây dựng và các văn bản dưới luật đã quy định về thủ tục đối với các dự án có hợp phần xây dựng, trong đó yêu cầu phải cân nhắc về rủi ro và thích ứng BĐKH, nhưng chưa có quy định yêu cầu và hướng dẫn cụ thể về cách xem xét, đánh giá rủi ro BĐKH ngay từ trong khâu chuẩn bị dự án, như khi xây dựng và thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi, là thời điểm hiệu quả hơn để xây dựng, phân tích và tổng hợp các phương án thích ứng.

14 Ví dụ, từ 2017–2020, các tỉnh miền bắc cho biết có 45 doanh nghiệp gây ô nhiễm nhiều nhất và yêu cầu họ đóng cửa hoặc phải dùng công nghệ tiên tiến hơn. Tuy nhiên, sau 10 năm thành lập Ủy ban Bảo vệ Lưu vực, chỉ có 64% các doanh nghiệp gây ô nhiễm áp dụng các biện pháp giảm ô nhiễm.

15 Quy hoach phát triển thủy điện nhỏ và vừa tại khu vực miền trung (Báo Tuổi Trẻ, 2019).

16 Bờ biển có khả năng chống chịu: Phát triển vùng duyên hải của Việt Nam giữa cơ hội và rủi ro thiên tai (Ngân hàng Thế giới, 2020).

Trong thời gian tới, Việt Nam cần duy trì bền vững mức đầu tư công, hợp lý hóa cơ cấu đầu tư, nâng cao hiệu suất và hiệu quả của các thể chế về quản lý đầu tư công và quan hệ tài khóa giữa các cấp chính quyền. Để đạt được các mục tiêu đó, Chính phủ nên cân nhắc những khuyến nghị sau:

Trước hết, cần cải thiện việc lập kế hoạch và thẩm định dự án, vì 'dự án có chất lượng đầu vào' thấp’ khi được đưa vào triển khai sẽ dẫn đến điều chỉnh, đội vốn và chậm tiến độ. Các biện pháp cải cách khuyến nghị bao gồm dành thêm thời gian và ngân sách để chuẩn bị báo cáo nghiên cứu tiền khả thi cho dự án và cập nhật Kế hoạch đầu tư công trung hạn theo cách cuốn chiếu. Định mức, đơn giá và giá đất cần được cập nhật định kỳ cho sát với thị trường nhằm đảm bảo dự toán kinh phí sát thực tiễn. Ngoài ra, các văn bản hướng dẫn cụ thể về phương pháp luận, cả hướng dẫn chung và theo ngành, lĩnh vực cần được ban hành để nâng cao chất lượng chuẩn bị báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, hướng tới áp dụng phân tích chi phí lợi ích xã hội và các công cụ bổ sung, làm rõ dự toán tổng kinh phí trọn vòng đời dự án ngay từ khi đề xuất dự án. Với mục tiêu nâng cao khả năng thích ứng với BĐKH của quốc gia, đánh giá sàng lọc yếu tố BĐKH cần được yêu cầu thực hiện sớm ngay từ khâu chủ trương đầu tư và các biện pháp thích ứng liên quan cần được đánh giá trong cả báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và báo cáo nghiên cứu khả thi của các dự án có rủi ro cao.

Thứ hai, cần đẩy mạnh triển khai, theo dõi và đánh giá dự án, biến chi đầu tư trở thành công trình hạ tầng một cách hiệu quả nhất sau khi nguồn lực được phân bổ. Việc bóc tách khâu giải phóng mặt bằng và tái định cư ra khỏi dự án đầu tư có thể giúp đẩy nhanh tiến độ triển khai, nhất là đối với các dự án lớn. Các biện pháp điều chỉnh và chấm dứt dự án trong thực tế cần căn cứ vào cơ chế để các bộ ngành trung ương và địa phương xác định một cách có hệ thống những dự án có rủi ro không thể hoàn thành, và điều này cần được thực hiện thông qua các trình tự, thủ tục được hợp lý hóa, tinh giản nhất. Dữ liệu từ vệ tinh và hệ thống định vị toàn cầu (GPS) có thể được sử dụng nhằm phân tích và ra quyết định xác đáng, kịp thời hơn. Đồng thời, phạm vi và chiều sâu của những đánh giá hậu kiểm dự án cần được tăng cường, ít nhất đối với những dự án có quy mô lớn và trung bình.

Thứ ba, quản lý tài sản công cần được tăng cường để nâng cao hiệu quả các biện pháp thu, chi liên quan. Các bước nền tảng là thiết lập cơ sở dữ liệu về toàn bộ tài sản hạ tầng, trong đó có thông tin về giá trị, triển khai các ứng dụng công nghệ và phân tích dữ liệu để phục vụ quyết định phân bổ ngân sách cho vận hành và bảo trì, và đầu tư mới. Cần từng bước thực hiện cải cách về kế toán, hạch toán và báo cáo tài sản hạ tầng nhằm áp dụng các phương pháp định giá tài sản và trình bày chính xác hơn về khấu hao và hao mòn.

Thứ tư, ngân sách cần được lập theo hướng chiến lược và theo chương trình hơn nữa. Điều này bao hàm phải cải thiện cấu trúc phân loại và trình bày ngân sách, cải thiện phương thức "chương trình đầu tư công" được quy định tại Luật Đầu tư công để hỗ trợ định hướng ngân sách hiệu quả hơn (như phát triển vùng, chuyển đổi xanh và chống chịu, thích ứng với BĐKH).

Cuối cùng, các thể chế quản lý đầu tư và quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền cần được hiện đại hóa. Cơ chế phân cấp, phân chia nguồn thu và các nguyên tắc bổ sung cân đối cần được hiện đại hóa để cân đối tốt hơn giữa nhu cầu của Trung ương và các Địa phương, bao gồm cả các tỉnh, thành động lực tăng trưởng của quốc gia cũng như các tỉnh nghèo. Những hạn chế pháp lý trong Luật Ngân sách Nhà nước cần được gỡ bỏ nhằm tạo điều kiện đầu tư liên kết giữa các cấp ngân sách, qua đó giúp nâng cao hiệu ứng cộng hưởng của đầu tư. Nhiệm vụ của các Hội đồng điều phối vùng nên được mở rộng để có thể xác định ưu tiên đầu tư phù hợp với quy hoạch vùng. Các cơ chế mới về hợp vốn cần được thể chế hóa dựa trên công thức được xác định minh bạch, khoa học, trong đó lồng ghép những cân nhắc về khả năng huy động tài chính trong nước và ngoài nước trong một khuôn khổ tổng thể. Cuối cùng, các cơ chế tài khóa và cơ chế khuyến khích khác cần được ban hành để tạo điều kiện thực hiện các hành động đầu tư xanh và thích ứng BĐKH trong quan hệ giữa các cấp chính quyền, chẳng hạn bổ sung ngân sách hoặc hợp đồng chi trả cho các dịch vụ mang tính sinh thái.