Những trở ngại bên ngoài dự kiến sẽ ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế trong ngắn hạn

Tăng trưởng kinh tế Việt Nam dự kiến đạt 4,7% trong năm 2023, sau đó được dự báo phục hồi dần về 5,5% trong năm 2024 và 6,0% trong năm 2025. Nhu cầu trong nước chững lại nhưng dự kiến vẫn là động lực tăng trưởng chính trong năm 2023. Tiêu dùng tư nhân vẫn được kỳ vọng duy trì, với tốc độ tăng 6,0% (so cùng kỳ) – tuy nhiên có thấp hơn mức tăng trưởng trước đại dịch là 7% (so cùng kỳ) năm 2019 – đóng góp 3,4 điểm phần trăm cho tăng trưởng GDP. Tổng đầu tư đóng góp 1,8 điểm phần trăm cho tăng trưởng. Trong đó, đầu tư tư nhân được dự báo vẫn chưa khởi sắc với tốc độ tăng 4,3% (so cùng kỳ) so với 8,2% (so cùng kỳ) năm 2019 do những rủi ro bên ngoài, và theo đó đóng góp 1,2 điểm phần trăm cho tăng trưởng GDP. Đầu tư công dự kiến tăng 9,5% (so cùng kỳ), đóng góp 0,6 điểm phần trăm cho tăng trưởng GDP, nhưng chỉ bù đắp được phần nào cho đầu tư tư nhân bị suy giảm. Do thanh khoản được cải thiện và NHNN tái ban hành hướng dẫn về tái cơ cấu thời hạn trả nợ, những hạn chế về huy động tài chính trong lĩnh vực bất động sản / xây dựng dự kiến sẽ được nới ra và đầu tư sẽ dần phục hồi từ năm 2024 trở đi. Dự báo tăng trưởng dựa trên giả định rằng xuất khẩu hàng hóa sẽ phục hồi dần trong nửa cuối năm 2023, nhất là trong quý 4, do nhu cầu của Liên minh Châu Âu và Hoa Kỳ sẽ dần phục hồi.1 Hướng tới năm 2024, tăng trưởng kinh tế được dự báo sẽ

1   Báo cáo Cập nhật Triển Vọng Kinh tế Thế giới của IMF, tháng 07/2023.

dựa vào sự phục hồi của xuất nhập khẩu, với dự kiến tăng trưởng toàn cầu sẽ tăng trở lại, và đầu tư tư nhân được cải thiện.

Lạm phát dự kiến sẽ tăng nhẹ từ mức bình quân 3,1% trong năm 2022 lên 3,5% trong năm 2023. Tác động giảm phát do tăng trưởng chững lại và do giảm thuế giá trị gia tăng (GTGT) được triển khai trong nửa cuối năm 2023 được đánh giá là có thể bù đắp cho tác động của tăng lương công chức (20,8%)2 lên chỉ số giá. Chính sách giảm 2% thuế GTGT từ tháng 7/2023 dự kiến chỉ có tác động tạm thời và không đáng kể trong năm nay. Trong thời gian tới, với dự báo giá cả thương phẩm sẽ giảm trong năm 2023, giá cả năng lượng và thương phẩm3 cơ bản ổn định trong năm 2024, phạm phát CPI được kỳ vọng giảm còn 3,0% trong năm 2024 và 2025, bằng mức trước đại dịch.

Bội chi ngân sách nhà nước năm 2023 dự kiến ở mức 0,7% GDP. Chênh lệch cân đối ngân sách một phần do các hoạt động kinh tế suy giảm, ảnh hưởng đến số thu ngân sách, trong đó số thu dự kiến tính đến tháng 6/2023 thấp hơn khoảng 7% so với tháng 6/2022.4 Chính sách tài khóa dự kiến vẫn nhằm hỗ trợ phần nào cho nền kinh tế trong năm 2023, khi Chính phủ dự kiến tăng chi đầu tư, nhưng chỉ thành công phần nào do vẫn còn những thách thức trong triển khai. Hướng tới năm 2024 và 2025, khi nền kinh tế bắt đầu hồi phục, ngân sách nhà nước dự kiến sẽ được điều chỉnh cho phù hợp với chiến lược tài chính giai đoạn 2021-2030 của Chính phủ.5 Nợ của Chính phủ và được Chính phủ bảo lãnh vẫn tiếp tục bền vững, ổn định ở mức khoảng 36% GDP, trước khi giảm xuống mức dự báo là 34,4% vào năm 2025.

Tài khoản vãng lai dự kiến sẽ có thặng dư nhỏ trong năm 2023 nhờ thặng dư cán cân thương mại, lượng du khách quốc tế dự kiến tiếp tục tăng và nguồn kiều hối vẫn duy trì. Nhu cầu bên ngoài dự kiến sẽ từng bước phục hồi từ quý 4 năm 2023 và lấy được đà tăng vào cuối năm 2024, giúp thương mại hàng hóa gia tăng và góp phần cải thiện cán cân thương mại. Bên cạnh đó, số lượt du khách quốc tế được dự báo tiếp tục tăng. Nguồn kiều hối dự kiến đạt 14 tỷ US$ trong năm 2023 và 14,4 tỷ US$ trong năm 2024.6

2 Việt Nam hiện chi lương cho khoảng 3,4 triệu người, bao gồm 2,5 triệu công chức và viên chức nhà nước (gồm giáo viên, bác sỹ và y tá) và khoảng một triệu nhân sự lực lượng vũ trang. Những người hưởng lương hưu cũng được hưởng lợi do lương hưu hàng tháng được tăng 12,5%.

3 Dự báo Thị trường Thương phẩm, Báo cáo Triển vọng Kinh tế Thế giới của Ngân hàng Thế giới. Tháng 04/2023. “Giá thương phẩm dự kiến giảm 21% trong năm nay và vẫn cơ bản ổn định trong năm 2024. Giá giảm dự kiến trong năm 2023 thể hiện mức giảm sâu nhất kể từ giai đoạn đại dịch. Mức giảm giá năng lượng trong quý đầu năm 2023 dự kiến sẽ yếu dần và sau đó giá cả sẽ ổn định trong phần còn lại của năm 2023 sau đó tăng nhẹ vào năm 2024. Dự báo giá năng lượng bị hạ mạnh. Chỉ số giá năng lượng dự kiến giảm 26% trong năm 2023 (hầu hết mức giảm trên thực chất đã diễn ra), và vẫn hầu như không thay đổi (tăng 0,1%) trong năm 2024.” (tr. 2).

4   Số liệu ngân sách tháng 06/2023 của Bộ Tài chính, tính toán của cán bộ Ngân hàng Thế giới.

5   Quyết định số 368/QĐ-TTg, ngày 21/03/2022, phê duyệt chiến lược ngành tài chính đến năm 2030.

6 Ngân hàng Thế giới/KNOMAD. 2023. “Nguồn kiều hối vẫn đứng vững nhưng tăng chậm lại.” Báo cáo ngắn về di cư và phát triển số 38, Ngân hàng Thế giới, Washington, DC.

Nguồn: TCTK; Bộ Tài chính; NHNN; IMF; và tính toán của cán bộ Ngân hàng Thế giới.

Ghi chú: e = ước thực hiện; f = dự báo, *: không bao gồm chi tiêu chưa phân bổ và áp dụng chuẩn Thống kê Tài chính Chính phủ (GFS)

Rủi ro đối với tăng trưởng đã trở thành hiện thực và cán cân rủi ro đối với triển vọng kinh tế Việt Nam vẫn nghiêng theo hướng tiêu cực. Tăng trưởng thấp hơn dự kiến ở các nền kinh tế phát triển có thể tiếp tục làm giảm nhu cầu bên ngoài đối với khu vực xuất khẩu của Việt Nam, với quy mô ước lên đến 50% GDP.7 Đồng thời, trong điều kiện Trung Quốc là đối tác thương mại lớn nhất của Việt Nam,8 quá trình phục hồi yếu ớt sau đại dịch tiếp tục diễn ra sẽ làm tăng rủi ro đối với tăng trưởng kinh tế của Việt Nam. Tình trạng bất ổn định kéo dài trên thịnếu trường tài chính toàn cầu có khả năng lại làm dấy lên căng thẳng trong khu vực ngân hàng trên toàn cầu, càng khiến cho các nhà đầu tư né tránh rủi ro và làm hạn chế dòng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) vào Việt Nam. Chính sách tiền tệ bị thắt chặt hơn nữa ở các nền kinh tế phát triển có quy mô lớn nhằm chống lạm phát kéo dài có thể làm gia tăng chênh lệch lãi suất hiện hành giữa các thị trường trong nước và quốc tế.9 Điều này có thể gây áp lực tỷ giá lên đồng nội tệ. Hơn nữa, căng thẳng địa chính trị leo thang và thiên tai liên quan đến khí hậu có thể làm gia tăng rủi ro theo hướng tiêu cực cho Việt Nam, bao gồm thông qua gia tăng giá cả lương thực thực phẩm và nhiên liệu.

7Quy mô của các lĩnh vực xuất khẩu được tính bằng tỷ trọng giá trị gia tăng trực tiếp và gián tiếp của các mặt hàng xuất khẩu đóng góp cho GDP. Nguồn: Martins Guilhoto, J., C. Webb và N. Yamano (2022), "Hướng dẫn về các chỉ số TiVA của OECD, ấn bản năm 2021 ", Tập chuyên đề nghiên cứu về Khoa học, Công nghệ và Công nghiệp của OECD, Số 2022/02, Nhà xuất bản OECD, Paris, https://doi.org/10.1787/58aa22b1-en. Giá trị 50% là của năm 2019.

8Bình quân, 16,3% xuất khẩu của Việt Nam đến với Trung Quốc trong các năm 2018-2019, trong khi 28,6% nhập khẩu đến từ Trung Quốc trong cùng kỳ.

9Vào tháng 07/2023, lãi suất tái cấp vốn của Cục Dự trữ Liên Bang Mỹ cao hơn 2,5 điểm phần trăm so với lãi suất tái chiếu khấu của NHNN.

Tăng trưởng đã suy giảm đáng kể, đòi hỏi phải có hỗ trợ bằng chính sách tài khóa chủ động

Do dư địa tài khóa còn dồi dào, chính sách tài khóa cần đóng vai trò chủ đạo, đảm bảo ngân sách đầu tư năm 2023 được triển khai tốt hơn. Ngân sách đầu tư công theo kế hoạch, nếu được triển khai đầy đủ sẽ nâng đầu tư công lên 7,1% GDP trong năm 2023, so với mức 5,5% GDP dự toán trong năm 2022, với xung lực tài khóa khoảng 0,4% GDP để hỗ trợ tổng cầu.10 Chính phủ đã lên kế hoạch nâng đầu tư công thêm 38% (so cùng kỳ) cho năm 2023 – tương đương 1,6% GDP. Công tác triển khai đang được đẩy nhanh, khi giải ngân vốn đầu tư công tăng tới 43,3% so cùng kỳ năm trước trong nửa đầu năm 2023. Mặc dù vậy, tiến độ triển khai đầu tư công lâu nay vẫn chậm, ví dụ chỉ đạt 67,3% trong năm 2022.11 Các bước đi nhằm đẩy nhanh và cải thiện hiệu suất triển khai sẽ giúp giải quyết những hạn chế phát sinh về hạ tầng để phục vụ tăng trưởng, bao gồm nhu cầu đầu tư cấp thiết cho mạng lưới truyền tải điện cũng như nâng cao khả năng chống chịu với biến đổi khí hậu. Những bước đi đó bao gồm xác định chỉ tiêu giải ngân đầu tư và đảm bảo hiệu lực thực thi, trách nhiệm giải trình ở các cấp chính quyền khác nhau để hoàn thành chỉ tiêu; tập trung cao độ để giải ngân các chương trình đầu tư quan trọng của quốc gia như đường cao tốc, truyền tải điện và các chương trình mục tiêu quốc gia; cho phép có sự linh hoạt trong các quy định về phân bổ ngân sách được xác định trong Chương trình Phục hồi và Phát triển Kinh tế 2022-2023 (1,8% GDP); và cho phép được linh hoạt phần nào để thực hiện một số hoạt động đấu thầu sớm trước khi phân bổ ngân sách.

Bên cạnh đầu tư công, các chính sách nhằm hỗ trợ người lao động và các hộ gia đình bị ảnh hưởng khi kinh tế suy yếu thông qua nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống đảm bảo an sinh xã hội cũng là cách để hỗ trợ cho tổng cầu. Để làm được điều đó, các cấp có thẩm quyền cần cải tổ cách tiếp cận lựa chọn và xác định đối tượng cũng như cơ chế cung cấp hỗ trợ trong hệ thống an sinh xã hội sao cho nó trở thành công cụ linh hoạt để hỗ trợ cho những người dễ tổn thương khi gặp cú sốc kinh tế.

Hỗ trợ tăng trưởng kinh tế bằng chính sách tài khóa có thể được thực hiện song hành với việc tiếp tục nới lỏng chính sách tiền tệ nhưng dư địa để nới lỏng thêm không còn nhiều. Vì nhu cầu tín dụng vẫn tiếp tục ở mức thấp mặc dù lãi suất đã giảm, việc cắt giảm lãi suất thêm nữa chưa chắc đã đem lại hiệu ứng mong muốn nhằm thúc đẩy tăng trưởng tín dụng. Bên cạnh đó, cắt giảm lãi suất sẽ làm tăng chênh lệch lãi suất với các thị trường trên toàn cầu, có khả năng gây áp lực cho tỷ giá. Nỗ lực chuyển hướng tín dụng cho các lĩnh vực ưu tiên, như

10  https://www.elibrary.imf.org/display/book/9781557751928/ch005.xml. Công thức (3) được dùng để ước tính tác động tài khóa: FI=(ΔG-nG-1)- [ΔT-(ΔY/Y-1) T-1].

11 So với dự toán được Quốc hội phê duyệt, tính đến 31/12/2022.

các đề án gần đây về hỗ trợ nhà ở xã hội hoặc bất động sản công nghiệp, nên được cân đối và cân nhắc nhằm đảm bảo hiệu suất phân bổ tín dụng.

Các yếu tố căn bản của khu vực tài chính cần được cải thiện theo một số hướng nhằm nâng cao khả năng chống chịu của hệ thống ngân hàng. Mặc dù các biện pháp như cắt giảm lãi suất, nới lỏng hạn chế về thanh khoản, tái cơ cấu thời hạn trả nợ và nhóm nợ giúp xử lý những khó khăn trên thị trường tín dụng trong ngắn hạn, nhưng cũng có thể làm tăng nợ xấu và tỷ lệ cho vay trên tổng tiền gửi, làm dấy lên quan ngại về bất cân đối kỳ hạn trên bảng cân đối tài sản của các ngân hàng. Trong trung hạn, cải cách cơ cấu có vai trò hết sức quan trọng để xử lý những rủi ro tài chính phát sinh và định vị để khu vực này phát triển bền vững. Tăng cường hệ số an toàn vốn ngân hàng là cách để đảm bảo đủ vốn nhằm hấp thụ thua lỗ có thể xảy ra đồng thời duy trì ổn định khi phải đối mặt với các cú sốc kinh tế. Tăng cường cơ chế thể chế về giám sát an toàn, can thiệp sớm, xử lý các ngân hàng yếu kém và quản lý khủng hoảng là cách để giúp các cấp có thẩm quyền theo dõi và can thiệp hiệu quả những tổ chức tài chính có vấn đề, ngăn ngừa khủng hoảng leo thang và giảm thiểu rủi ro hệ thống (tham khảo Hộp 1.2). Bên cạnh đó, cơ chế chặt chẽ về xử lý các ngân hàng yếu kém có vai trò hết sức quan trọng để tạo điều kiện xử lý có trật tự các ngân hàng mất khả năng trả nợ, bảo vệ người gửi tiền và bảo đảm ổn định tài chính.

Hộp 1.2. Cải cách pháp luật về ngân hàng tại Việt Nam

Cơ hội để tiếp tục tăng cường nền tảng về ổn định tài chính tại Việt Nam

Có được hệ thống tài chính hiện đại phù hợp với các chuẩn mực quốc tế và thông lệ tốt trên quốc tế là điều kiện ban đầu để Việt Nam thực hiện mục tiêu trở thành quốc gia thu nhập cao vào năm 2045. Việt Nam hiện đang tiến Luật các tổ chức tín dụng (Luật CTCTD). Luật CTCTD hiện nay có những bất cập lớn, gây trở ngại đến khả năng của NHNN trong việc giám sát đầy đủ các ngân hàng và tập đoàn tài chính, duy trì ổn định tài chính và bảo vệ người gửi tiền. Kể từ lần sửa đổi Luật CTCTD vào năm 2017, qui mô các ngân hàng và tập đoàn tài chính đã trở nên lớn hơn và hoạt động phức tạp hơn. Các tổ chức ban hành chuẩn mực quốc tế và các quốc gia Đông Nam Á cũng đã sửa đổi khung pháp lý của họ để lồng ghép trong đó những bài học đúc rút từ cuộc Khủng hoảng Tài chính Toàn cầu.

Việc sửa đổi Luật CTCTD là cơ hội để tăng cường thẩm quyền theo pháp luật của NHNN với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước và giám sát ngân hàng, nhằm tăng cường tính độc lập trong hoạt động và cải thiện các chức năng và thẩm quyền giám sát ngân hàng, đồng thời hình thành nên khuôn khổ pháp lý để tạo điều kiện xử lý các ngân hàng yếu kém không còn khả năng tồn tại để đảm bảo tính ổn định của hệ thống tài chính và giảm thiểu các chi phí của tài chính công.

Sau đây là những cân nhắc chính để sửa đổi căn bản Luật CTCTD hiện hành:

* HàihòaluậtvớicácchuẩnmựcquốctếvàthônglệtốttrênquốctếnhưCác nguyên tắc cốt lõi về giám sát ngân hàng hiệu quả, đượcBanGiámsátNgânhàngthuộcBaselbanhành,vàNhững đặc điểm chính của cơ chế xử lý hiệu quả các tổ chức tài chính, đượcHộiđồngỔnđịnhTàichínhbanhành.

* Tạo thuận lợi giám sát các tổ chức tài chính dựa trên rủi ro, theo phương thức hợp nhất ở phạm vi tập đoàn tàichínhđểthúcđẩygiámsátcáctổchứctàichínhvàtậpđoàntàichínhtheohướngdựbáo.

* Tăng cường chính sách an toàn vĩ mô, bao gồm về thẩm quyền, minh bạch và trách nhiệm giải trình của NHNNnhằmhoạchđịnh,triểnkhaivàgiámsátcácchínhsáchantoànvĩmô.

*

* Xử lý các ngân hàng yếu kém thông qua pháp luật, chính sách và thủ tục chặt chẽ về xử lý và tạo điều kiện đểngân hàng phục hồi, cũng như cơ chế đảm bảo an toàn tài chính liên quan (bao gồm bảo hiểm tiền gửi và hỗ trợthanh khoản khẩn cấp). Các tổ chức tài chính mất khả năng trả nợ cần được quản lý theo cách nhằm duy trì tínhliên tục của các hệ thống tài chính quan trọng và đảm bảo ổn định tài chính, đồng thời đảm bảo các cổ đông vàchủ nợ lớn phải chịu tổn thất công bằng theo tỷ lệ. Cải cách còn bao gồm giao cho NHNN thẩm quyền xử lý ngânhàng yếu kém, quy định về bộ tiêu chí rõ ràng để đưa vào xử lý, trang bị cho NHNN thẩm quyền triển khai mộtloạtcácphươngánxửlý,đồngthờithiếtlậpcơchếchặtchẽvềnguồnvốndùngđểxửlý.

* Thay thế cơ chế cho vay đặc biệt cho các tổ chức tài chính bằng cơ chế nhằm trao quyền để NHNN cung cấp hỗtrợ thanh khoản cho một tổ chức tài chính theo các điều kiện chặt chẽ rõ ràng ngay từ đầu, và không yêu cầu cáctổchứctíndụngkhácphảicungcấpkhoảnvaychotổchứctàichínhrơivàotìnhtrạngkhókhăn.

* Nâng cao tính độc lập trong hoạt động của NHNN, cùng với tăng cường minh bạch và trách nhiệm giải trình, saocho công tác quản lý nhà nước và giám sát các tổ chức tài chính được thực hiện công bằng và trung lập, khôngcanthiệpbấthợplý.

* Tăng cường bảo vệ pháp lý cho NHNN, cán bộ và nhân viên, cũng như các đại diện để đảm bảo họ thực thi trách

Một số cải cách cơ cấu mới là cách để giúp nâng cao năng suất và tính bền vững cho tăng trưởng kinh tế, góp phần vào thực hiện mục tiêu trở thành quốc gia thu nhập cao vào năm 2045. Tiếp tục cải cách nhằm giảm nhẹ gánh nặng quy định hành chính cho các doanh nghiệp là điều kiện cần để nâng cao năng suất và năng lực cạnh tranh. Quan trọng hơn, tiếp tục triển khai cải cách doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) có thể tạo xúc tác để thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân, nâng cao năng suất và từ đó sẽ nâng cao hiệu quả tổng thể của nền kinh tế. Xúc tiến tài chính toàn diện là cách trao quyền cho các cá nhân và doanh nghiệp để họ tham gia đầy đủ hơn vào các hoạt động kinh tế, qua đó gia tăng đóng góp của họ cho tăng trưởng bền vững. Ngoài ra, nâng cao khả năng chống chịu của các mặt hàng xuất khẩu trong trung hạn cũng quan trọng để giảm nhẹ những rủi ro liên quan đến cú sốc bên ngoài. Đa dạng hóa các mặt hàng và địa chỉ xuất khẩu là cách để giảm phụ thuộc vào những thị trường và sản phẩm cụ thể, qua đó nâng cao khả năng chống chịu của nền kinh tế với những biến động kinh tế trên toàn cầu. Bên cạnh đó, khai thác đầy đủ các Hiệp định thương mại tự do (FTA) hiện hành cũng sẽ mở ra các cơ hội thị trường, thúc đẩy xuất khẩu, và hỗ trợ hội nhập kinh tế với các quốc gia đối tác, thúc đẩy kinh tế phát triển nhanh.

Chính sách tài khóa có thể giúp nâng cao tính bền vững cho tăng trưởng kinh tế của Việt Nam. Chẳng hạn, đầu tư cho kỹ năng và vốn nhân lực có thể giúp cải thiện năng suất và tạo động lực tăng trưởng kinh tế. Đồng thời, chính sách tài khóa có thể giúp nâng cao khả năng chống chịu biến đổi khí hậu bằng cơ chế khuyến khích sản xuất và tiêu dùng xanh. Thuế các-bon và các công cụ tài khóa khác nếu được triển khai có thể khuyến khích các ngành công nghiệp giảm phát thải các-bon và áp dụng các biện pháp bền vững hơn. Đồng thời, chính sách tài khóa có thời hạn nhằm khuyến khích tiêu dùng xanh, như ưu đãi thuế hoặc trợ giá cho các sản phẩm thân thiện với môi trường, có thể khuyến khích các cá nhân lựa chọn sản phẩm theo cách có ý thức về môi trường.